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「武器と市民社会」研究会

2007年5月に設立された「武器と市民社会」研究会の公式ブログです

ATT: 7月26日条約草案の分析と関連情報

ニューヨークの国連本部で開催された武器貿易条約(ATT)交渉会議閉幕後、3週間が経とうとしています。
忘れないうちに、この記事の後半で、7月26日条約草案(Scribdからダウンロード可能)の詳しい分析を掲載いたします。

 以前の記事で紹介・分析した、交渉会議中に作成された様々な文書(非公式文書含む)は、Scribdのアカウントよりほぼ全てダウンロードいただけます

 また、昨日、ツイッターのアカウントを作成いたしました。今後、ATTに関する速報の掲載や、日本語資料の紹介、重要度が高いと思われる英語資料の紹介は、こちらのブログではなくツイッターで行う予定でおります。NGO等の主張を支持しているかどうかに限らず、様々な視点からの資料をご紹介できればと思っております。よろしければフォローくださいませ。

 なお、先日某TV番組で使用いただいた、各国の立場を色分けした世界地図は、「コントロール・アームズ」国際キャンペーンが作成した以下の画像がもとになっています。緑色=強い規制内容を支持、黄色=弱い規制内容を支持、赤色=反対とのことです。個人的には、色分けについて疑問が残る国々もありますが、修正等せずに使用いただきました。

20120818ATTMap



以下、7月26日草案についての分析を記します。なお、分析は作成者(夏木碧)の個人的なものであり、所属団体の公式なものではありません。
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【前文】
  7月24日草案と同様に、通常兵器の非合法取引や規制なき取引の帰結に関する文言が短くなっている。
BEFORE 例:7月17日前文・原則非公式文書
9. Recognizing that the absence of commonly agreed international standards for the transfer of conventional arms that address, inter alia, the problems relating to the unregulated trade of conventional arms and their diversion to the illicit market is a contributory factor to armed
conflict, serious violations of international humanitarian and human rights law, the displacement of people, armed violence, gender based violence, organized crime and terrorism, thereby undermining peace, reconciliation, safety, security, stability and sustainable social and economic development;
→7月24日草案前文
10. Recognizing the security, social, economic and humanitarian consequences of the illicit trade in and unregulated trade of conventional arms;
→7月26日草案前文
Recognizing the security, social, economic and humanitarian consequences of the illicit trade in and unregulated trade of conventional arms;
 汚職行為を伴う武器移転による悪影響に関連する文言が消えたままである。
BEFORE 例:7月17日前文・原則非公式文書
10. Mindful of the concerns regarding the potential impact of unregulated trade of conventional arms on sustainable development and the possibility of furthering corrupt practices;
→7月24日草案前文 無し
→7月26日草案前文 無し

 「移転(transfer)」ではなく「貿易(trade)」という言葉が多用されている。中国は、贈与(gift)やリース(leases)などを規制対象にすることに反対していた。「貿易」という文言にすると、贈与やリースなどは規制対象ではないという解釈も可能である。

【原則】
 原則3、4、7が新たに追加された。
原則3(2頁):国際関係において、武力による威嚇又は武力の行使を、いかなる国の領土保全又は政治的独立に対するものも、また、国際連合の目的と両立しない他のいかなる方法によるものも慎む。
原則4(2頁): 内政不干渉
原則7(2頁):国家が、正当な自衛や平和維持活動(peacekeeping operations)のために通常兵器を取得する正当な利益(legitimate interests)や、通常兵器を生産、輸出、輸入、移転する正当な利益の尊重

【第1条:目標・目的】
 7月19日(木)非公式協議を通じての目標・目的文書や、7月24日草案では、通常兵器の非合法取引の防止や根絶、非合法市場への流出/迂回といった側面に焦点が当たっていたが、7月26日草案では、この傾向が若干弱まっている
 2011年文書には、この条約の目標・目的として、国際人権法や国際人道法の重大な違反(serious violations)、国連安保理制裁やその他の国際的な義務の違反、武力紛争、人々の避難、国境を越えた組織犯罪、テロ行為などに貢献ないし助長し、それによって平和、和解、安全、安定、持続可能な社会・経済発展を妨げるような、通常兵器の国際移転を防ぐことにより、国際的・地域的な平和、安全と安定に貢献する、といった文言が含まれていた。
しかし、7月3日文書は、こうした文言を丸ごと削除した。7月24日草案にも、 国際人権法、国際人道法、開発といった目的は一切明記されておらず、「人的被害(human suffering)」という文言が入っているのみであった。7月26日草案も同様である
※ この条約については、2010年以降の準備委員会の過程において、ノルウェー、メキシコ、トリニダード・トバゴなどは人道的な目標を訴える傾向にあったのに対して、アメリカ、ロシア、中国、イギリス、フランスなどは「貿易管理のための条約である」と強調する傾向にあった。7月交渉会議を通じて、目標・目的の部分の記述は、後者の国々の見解よりのものになったと言える。
 7月24日草案と同様に、7月26日草案においても、「移転(transfer)」ではなく「貿易(trade)」という文言が多用されている。上述のように、前文でも「貿易(trade)」という文言が多い。中国は、贈与(gift)やリース(leases)などを規制対象にすることに反対していた。「貿易」という文言にすると、贈与やリースなどは規制対象ではないという解釈も可能である。

【第2条A:武器(品目)の規制対象】
 基本的に、重兵器は国連軍備登録制度の7カテゴリー(以前の記事で解説したように、重兵器のなかでも非常に狭い範囲の兵器しか対象にしていない)に準じた書き方であり、それに小型武器・軽兵器が加わったのみ(3頁目第2条A1(a)-(h))である。
 24日草案は、国連軍備登録制度に準じた7カテゴリーと小型武器・軽兵器を羅列した部分の上に、「A. 対象品目(Covered Items)1. 本条約は、以下のカテゴリーの範囲内の全ての通常兵器に適用する(1. This Treaty shall apply to all conventional arms within the following categories )」という一文が挿入されていた。よって、重兵器については、7月3日非公式文書のように、「各国の裁量で狭く解釈して7カテゴリーに限定してしまうことも可能である」というレベルではなく、明らかに国連軍備登録制度の7カテゴリーの範囲内となる書き方であった。7月26日草案は、この一文が、A. 対象品目(Covered Items)1. 本条約は、最小限で以下のカテゴリーの範囲内の全ての通常兵器に適用する(1. This Treaty shall apply to all conventional arms within the following categories at a minimum)となっている。よって、重兵器について、国連軍備登録制度の7カテゴリーより広い範囲の兵器を規制することも可能であるが、7カテゴリーに限定したい国は限定できる
 第2条A2には、各締約国は第2条A1(上記の7カテゴリーと小型武器・軽兵器)に当てはまる(fall within)品目を含む規制リストを適切に(as approptiate)作成・維持するとして、その規制リストは各国で定義する(as defined on a national basis)ものとしている。よって、例えば、各締約国のレベルで、「小型武器・軽兵器」には猟銃やスポーツ用ライフルは含まれない、といった解釈をすることも想定しうる。
 規制リストについては、各締約国は「国内法で認められた程度(限り)において(to the extent permitted by national law)公開する、としている(第2条A4)。よって、この条約にもとづいて各国が何を規制するのかについて、公開されるという保証はない
 弾薬(munitions)や部品・構成部分については、規制対象には含まれていない。ただし、下記のように、輸出規制の部分に記述されている。
 武器の開発・製造・維持のための技術や設備等は規制対象外である。
 軍用に転用可能な汎用品も規制対象外である。

【第2条B:行為の規制対象】
 前文や第1条と同様に、第2条B3でも、「貿易(trade)」という文言が使用されており、贈与(譲渡)やリースなどは規制対象ではないという解釈も可能である。軍事支援プログラムなどの際は規制対象にならない可能性もある。
 輸出、輸入、ブロ―カリング(仲介)、通過・積替の定義は、第2条Bにも、第5条から第9条にも書かれていない。ゆえに、各国の裁量で非常に狭く解釈することも可能である。贈与(譲渡)などを輸出の定義に含まないとすることだけでなく、例えば、仲介の定義を非常に狭く解釈して、売り契約と買い契約の片方だけに関わる場合は除外したり、口利きを除外したり、輸送業者を除外するなどすることも可能である。
※ これについては、先週の記事のとおり、7月会議中、日本などが行為の定義の削除を求めていた。
 2011年文書の行為の規制対象含まれていたもののうち、ライセンス生産(manufacture under foreign license)と技術移転(technology transfer)は削除されている。
 海外に駐留する自国軍などに通常兵器を供給する行為を含めるかどうかについては、2011年文書では明確に記述されていなかったが、7月3日文書では明確に規制対象から外され、7月24日草案も7月26日草案も規制対象外にしている。
 下で説明するように、国際人権法等に関する移転許可基準に基づいて判断するのは輸出だけになっており、輸入、通過、積替、ブローカリング(仲介)については、国際人権法等の移転許可基準に照らし合わせた規制をしなくてよい書き方になっている。

【第3条、第4条:移転許可基準】
 第3条:7月24日草案と同様に、7月26日草案においても、ジェノサイド、人道に対する罪や戦争犯罪についての文言は、これらの行為の遂行を助長する意図で(for the purpose of facilitating the comission of...)この条約の規制対象の兵器を移転を許可してはならない(shall not)、としている。これらの行為の遂行を助長する明確な意図をもって行うことはしない、という限定的な文言であり、「大きなリスクがある」という程度は含まれないと解釈しうる。また、戦争犯罪(war crimes)に関しては、「war crimes constituting grave breaches of the Geneva Conventions of 1949, or serious violations of Common Article 3 of the Geneva Conventions of 1949.(1949年のジュネーヴ諸条約に対する重大な違反行為や、1949年のジュネーヴ諸条約のそれぞれの第三条に共通して規定する著しい違反を構成する戦争犯罪)」と限定する文言が加えられており、26日の会議場でICRCは狭い定義であると指摘した。
※ 参考:国際刑事裁判所(ICC)規定における「戦争犯罪」の定義:外務省による日本語訳(9-18頁)
※ この表現を提案し、書き込んだのはアメリカであった。ただし、アメリカは、他の国々がより明確で広範な意味の表現を提案すれば、特に反対しないと言われていた。
 第4条:国際人権法の重大な違反(serious violations)の遂行や助長に使用されるかどうか等の評価の対象になる行為は、「輸出(export)」に限定されており、輸入、ブローカリング(仲介)、通過・積替などについては、そうした評価が必要ない。
 7月24日草案は、「国際人権法の重大な違反(serious violations)の遂行や助長に使用される」といった基準の前に、「whether the proposed export of conventional arms would」という言葉が入っており、この最後の「would」という文言によって、かなりの確実性をもって予見できる場合に限定されるという解釈が可能であった。7月26日草案は、「whether the proposed export of conventional arms could」に修正されており、かなりの確実性をもって予見できる場合だけでなく、大きなリスクがあるという程度も含まれるという解釈が可能である。
 「国際人権法の重大な違反(serious violations)の遂行や助長に使用される」、「国際人道法の重大な(著しい)違反(serious violations)の遂行や助長に使用される」といった基準(第4条2(a)-(c))の前に、第4条1が設けられており、この条約の規制対象の通常兵器の輸出許可の審査にあたって、各締約国は、その輸出が平和と安定に貢献するか妨げとなるかを評価する旨が書かれている(In considering whether to authorize an export of conventional arms within the scope of this Treaty, each State Party shall assess whether the proposed export would contribute to or undermine peace and security.)。そして、第4条5においては、第4条1と2の評価などの後に、第4条2に挙げられた帰結をもたらす「overriding risk(圧倒的/決定的/優越的なリスク)」がある場合は、武器輸出を許可してはならない、としている。この表現は、以前の非公式文書や草案にはない、初めて使用された表現と言えるが、この「overriding risk」の意味が不透明である。この表現は、アメリカ政府の主張で盛り込まれたものである。アメリカ政府関係者は、この表現について、「この兵器を輸出することによる、国際人権法の重大な違反の遂行や助長に使用される可能性が、この兵器の輸出によって平和と安定に貢献するレベルを凌駕するほど圧倒的なリスクと言えるかどうか」といった、「兵器の輸出による平和と安定への貢献」とリスクを天秤にかけることを意味すると解釈している、とNGOに伝えていた。しかし、日本政府の解釈は、「overriding risk」は「significant risk(重大な・大きなリスク)」等と同様の意味であるとの解釈をNGOに伝えていた。いずれにせよ、解釈の余地を残した表現である。
 7月24日草案では、大きなリスクがある場合は移転許可をしない(shall not) という文言の前に「許可をする締約国の視点から見て(in the view of the authorizing State Party)」という文言が入っていた。もちろん、この文言が入らなくとも、移転許可に基づく判断は許可をする締約国が行うことになる。ただし、この文言が入ることで、許可をする締約国の視点で判断することを、条約上正当化することになり、主観的判断を条約で明確に認めることにもなりうるものであった。7月26日草案では、この表現は削除されている。
 第4条6では、非合法市場へ流出/迂回する、ジェンダーに基づく暴力や子どもに対する暴力の遂行や助長に使用される、汚職行為の対象となる、輸入国(recipient State)の開発に悪影響を与える、といった文言がある。しかし、7月24日草案と同様に、7月26日草案においても、これらの文言の上には、締約国は、輸出を許可する際にこうした状況を「回避するために、移転に関わる他の国(輸入国を想定?)と共同での行動を含めて、適切な措置をとることを検討する」旨の文言が書かれている。よって、武器の輸出が非合法市場へ流出/迂回する可能性等があったとしても、輸出を許可すること自体は禁止されないのであり、非合法市場に流出/迂回することを回避するための「措置をとることを検討」すれば良いのみとなる。

【第5条:実施】
 第5条2の第2センテンスは、締約国の防衛協力合意(defense cooperation agreements)のもとでの契約義務を無効にするものではない、としている。この表現は、7月24日草案の第6条2の第2センテンスにも見られた。7月24日草案では、その前の第6条2の第1センテンスの中に「本条約の目標や目的と一貫性がある限り」といった文言があり、インドがこの文言の削除を求めていた。7月26日草案では、「本条約の目標や目的と一貫性がある限り」という文言は削除されており、防衛協力合意に基づく契約義務である限りは、ATTの目標や目的と一貫性がなくても移転が可能と解釈することもできる。また、ここでの「防衛協力合意」は特に定義がされていないため、武器の移転の際に「防衛協力である」として合意した形にすれば、条約の規制をのがれることができる可能性がある。
※ 交渉会議中、最近のロシアからシリアへの移転(参考資料1参考資料2)も、これにあたると解釈される可能性が指摘されていた。また、インドは、アメリカからインドへの移転(参考資料3)などへの影響を懸念したと言われていた。
ただし、下で述べるとおり、第24条との関係を検討する必要がある。

【第6条:輸出規制】
上述のように、輸出、輸入、ブローカリング(仲介)、通過・積替などの用語が定義されていない。よって、譲渡は含めないなど、輸出の行為の対象を狭く解釈することも可能である。
 第6条3で、締約国は、許可をした後に、新しい情報に基づいて、第4条の1から5の圧倒的リスク(overriding risk)があると評価した際には、その許可を取り消したりできることになっている。ただし、ここで使われているのは”the State Party may suspend or revoke the authorization”という表現であり、取り消す等の行為は義務ではない
 第6条4と5で、締約国は、弾薬と部品・構成部分の輸出規制のためのシステムを設置・維持し、輸出の許可の前に第3条と第4条の1から5を適用することになっている。これにより、弾薬と部品・構成部分は、規制対象には含まれないものの、7月24日草案に比べて、締約国に実質的に課される規制義務はより強いものとなったと言える。ただし、第4条の6(非合法市場へ流出/迂回する、ジェンダーに基づく暴力や子どもに対する暴力の遂行や助長に使用される、汚職行為の対象となる、輸入国(recipient State)の開発に悪影響を与える、等の帰結の回避のための措置を検討する)は弾薬や部品・構成部分には適用しなくても良いことになる。また、第7条以降には、弾薬と部品・構成部分の輸入、仲介、通過・積替については規制する義務が一切無く、各国が記録をする義務もなく、報告書に記載する義務もない。弾薬について規制対象にはせずに、この輸出の条項において取扱い、輸出規制以外の義務を課さず、輸出規制にあたっても第4条6は適用しない、というのはアメリカの主張であった。例えば、アメリカは、弾薬は性質上、流出/迂回(diversion)のリスクが高いものであると主張しており、弾薬について非合法市場への流出/迂回のリスクを評価しないような文言にしようとした。この主張に基づき、上述のように、非合法市場の流出/迂回のリスクに関する移転許可基準は第4条6の「回避のための措置を検討する」という項目に入れられ、その上で、弾薬については第4条6全体を適用しない書き方になった。
 弾薬について、ammunitionという表現になっているが、これに爆発物は含められるのかは明確ではない

【第8条:仲介規制】
 上述のように、輸出、輸入、ブローカリング(仲介)、通過・積替など、全く定義されていないため、仲介行為の対象を狭く解釈することも可能である。
 仲介については、締約国はその規制のために「各国の国内法の範囲内で(within its national laws)」、「適切な措置をとる(shall take the appropriate measures)」とされているが、その「適切な措置」の内容は各国の裁量で判断することになる。具体的な規制の義務を課すものとは言い難い。
仲介の定義について、2011年文書に書かれていた、他国に居住する自国民による仲介行為も規制する(域外管轄権を認める)という意味合いの文言("brokering activities taking place within its territories or by its nationals")については、ベルギーなどが支持し、日本を含めた国々が反対していた。7月3日文書では、これは"brokers taking place under its jurisdiction or control"という文言に置き換えられた。さらに、7月24日草案と7月26日草案では、”brokering taking place under its jurisdiction”という表現になっている。
 仲介について、2011年文書に書かれていた、締約国は全てのブローカーが仲介行為を行う前に国に登録するようにする、という旨の記述は、7月3日文書にも7月24日草案にもみられなかった。7月26日草案では、この事前登録について、各国の裁量で行う(may)という表現で復活している。

【第9条:通過・積替規制】
 上述のように、輸出、輸入、ブローカリング(仲介)、通過・積替など、全く定義されていない。よって、通過・積替の行為の対象を狭く解釈することも可能である。
 通過・積替については、締約国はその規制のために、「必要でありかつ実施可能な場合に(where necessary and feasible)」、「適切な(appropriate)」法的・行政的・その他の措置をとる、とされている。何をもって「適切な措置」とみなすのか、そもそもの規制を「必要であり実施可能」とみなすのかは、各国の裁量で判断することになる。具体的な規制の義務を課すものとは言い難い。

【第10条:報告・記録】
  2011年文書や7月3日文書と同様に、7月24日草案も26日草案も、移転した武器について何を記録するのか(数、モデル・タイプ、輸入国、最終使用者等)を各国が適当に決められる表現になっている。また、2011年文書は、記録内容の候補として、移転を拒否したケース("denials")も記録することが挙げられていた(8頁B-1)が、7月3日文書、7月24日草案、7月26日草案では、この文言は削除されている。
 記録を保持する年数は、2011年文書は最低10年としており、7月3日文書では最低20年になっていたが、7月24日草案でも26日草案でも最低10年に戻っている(第10条2)。
 弾薬や部品・構成部分の移転について記録し報告する義務はない
 2011年文書は、各国が記録した内容を報告する旨が書かれていたが、7月3日文書、7月24日草案、7月26日草案は、「各国が報告書のなかに何を具体的に記入するのか」(数?モデル・タイプ?輸入国?価格?など)は全く書かれていない。よって、具体的にどのようなものを移転したのか曖昧な書き方の報告書にすることも可能になる。
 ATTの事務局に報告する報告書に含める情報の種類は、「国連軍備登録制度を含めた、関連の国連の枠組みに提出する情報と同じにしてもよい(may)とされている(第10条5)。国連軍備登録制度の報告書に含める情報は非常に大雑把であるため、実際にどのような兵器が移転されたのか把握が難しい。また、報告書は商業的な機密(commercially sensitive)や国家安全保障に関わる情報を除外することができる、としている(第11条5)。何が機密であるか等は各国の裁量に委ねられるため、「機密である」として報告しないことも可能である。
 7月24日草案では、報告書は公開されることになっていたが、7月26日文書ではその文言が削除されている。

【第12条:事務局】
 7月24日草案およびそれまでの一連の文書では「実施支援ユニット(Implementation Support Unit: ISU)であったが、7月26日文書では「事務局」という言葉に変えられている。この事務局の資金源に関する記述はない。
 7月24日草案およびそれまでの一連の文書と同様に、事務局には、各国の報告書を検証する権限はない。
※ ただし、元来ATTは検証制度等になじまない性質があるとも言える。

【第14条:国際支援】
 7月24日草案と同様に、7月26日草案にも、犠牲者支援の項目はない。また、7月24日草案には、ATTの実施のための国内措置の違反に関する捜査や訴追に関する支援が含まれていたが、これは7月26日草案では削除されている。

【第15条:署名、批准、受諾、承認又は加入】
 7月24日文書では、国家だけでなく地域統合組織も署名、批准、受諾、承認又は加入が可能になっていたが、7月26日文書からは削除された。
※ EU諸国などは、地域統合組織も署名等が可能にすべきと主張したが、中国は、条約交渉最終日の7月27日(金)までにEUによる対中武器禁輸が解除されないのならば、地域統合組織の署名等には賛成できないと主張していた。

【第16条:発効条件】
 2011年文書で具体的な批准国数等が書かれていなかった発効条件は、7月3日文書では、65か国による批准等の30日後あるいは30か国による批准等の3年後とされ、7月24日草案では、65か国による批准等の30日後とされていた。7月26日草案では、65か国による批准等の90日後になっている。

【第20条:改正】
 7月24日草案では、コンセンサスが無理な場合は出席かつ投票する締約国の3分の2による条約改正が可能となっていた。7月26日草案では、コンセンサス(by consensus)でのみ改正が可能である。

【第23条:非締約国との関係】
 ここでは、「締約国は、非締約国に向けた、本条約の規制対象の通常兵器の全ての輸出について、第3条と第4条を適用する」としている。しかし、この場合、非締約国向けであれば、「本条約の規制対象」ではない弾薬の輸出には、第3条と第4条は適用されない、と解釈しうる。しかしながら、第6条4では、「弾薬のどのような輸出も、その許可の前に、第3条と第4条1から5を適用する」とされており、矛盾するとも考えられる。

【第24条:他の条約との関係】
 上述のように、第5条2の第2センテンスは、締約国の防衛協力合意(defense cooperation agreements)のもとでの契約義務を無効にするものではない、としている。この表現は、7月24日草案の第6条2の第2センテンスにも見られた、7月24日草案では、その前の第6条2の第1センテンスの中に「本条約の目標や目的と一貫性がある限り」といった文言があり、インドがこの文言の削除を求めていた。7月26日草案では、「本条約の目標や目的と一貫性がある限り」という文言は削除されており、防衛協力合意に基づく契約義務である限りは、ATTの目標や目的と一貫性がなくても移転が可能と解釈することもできる。第24条は、締約国は、本条約の義務と矛盾がなく、本条約の目的を損なわない限り、通常兵器の国際貿易に関する合意を結ぶ権利がある、としているが、第6条2との関係は曖昧である。

以上。

(作成者:夏木碧 「武器と市民社会」研究会事務局担当。2003年より、国際NGOオックスファムにて人道/軍備管理・軍縮分野を担当。ATT関連の調査・研究や国内・国際会議の企画・調整等を行う。4週間のATT交渉会議に参加している。)

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